La politisation de la fonction publique : que faut-il en retenir

Le système du mérite (merit system) repose sur l’égal accès aux emplois publics et la sélection objective des agents (souvent par le biais de concours). Le fonctionnaire est supposé loyal et impartial vis-à-vis du pouvoir politique. S’il est généralement reconnu légalement, ce système est souvent détourné dans les faits. Il est rare par ailleurs qu’il s’étende à l’ensemble des emplois, le pouvoir politique se réservant la possibilité d’exercer son libre choix pour un nombre plus ou moins étendu de postes (généralement de la fonction publique dirigeante).

Le système des dépouilles repose sur la vieille idée de sinécure et de patronage : les postes dans les services publics sont distribués selon la faveur du prince. Il a conduit par exemple au spoil system pratiqué dans l’administration fédérale américaine au dix-neuvième siècle. Dans un tel système, la rotation des agents est fonction des majorités politiques au pouvoir. Une partie des emplois est réservée aux fidèles du ou des partis vainqueurs dans la lutte pour le pouvoir et l’exercice du gouvernement.

Rappelons ici brièvement les arguments avancés dans la littérature en faveur du spoil system:

• L’administration est un pouvoir concurrent du pouvoir politique ; ce dernier doit donc se protéger en nommant des affidés.
• La politisation permet une coopération optimale entre personnels de l’administration et du monde politique ; elle permet de « huiler les rouages » entre la fonction gouvernementale et la fonction administrative.
• L’apolitisme est une illusion : même ceux qui se prétendent apolitiques ont souvent, en pratique, un comportement politique ou sont influencés, même involontairement, par leurs opinions politiques.
• Il faut briser les résistances liées à une administration attachée au gouvernement précédent. Cette affirmation légitime la « chasse aux sorcières ».
• La politisation est facteur de dynamisme. Elle instaure un plus large turn-over, régénère en quelque sorte la fonction publique et peut de cette façon contribuer à une plus grande motivation des fonctionnaires.
• La politisation permet d’avoir une administration démocratique, plus représentative des groupes composant la société.
• La politisation est facteur de cohésion sociale car en poussant les militants à s’impliquer dans le traitement des affaires publiques, elle aboutit à ce que ceux-ci se rendent mieux compte de la complexité et de la diversité des réalités sociales.

Les arguments suivants plaident en faveur du merit system :

• Le merit system offre de meilleures garanties de compétence des fonctionnaires. L’exigence d’impartialité rend l’emploi public plus attractif et le système de concours assure une certaine qualité du recrutement. De cette impartialité et cette stabilité naît un esprit de service public. Inversement, le service public perd de son attrait si l’appartenance politique devient une obligation, admise ouvertement ou occultée. Les épurations successives privilégient l’appartenance partisane par rapport à la compétence.
• La neutralité facilite la collaboration. En l’absence de neutralité, le politique ne pourra avoir pleine confiance dans les « rescapés » du gouvernement précédent et justifiera une épuration de plus grande ampleur.
• La politisation échappe en fin de compte à tout contrôle. Elle incite au « rattrapage », finit par s’étendre à tous les niveaux de l’administration. Un cercle vicieux apparaît : méfiance du politique, démobilisation des fonctionnaires en place, renforcement des cabinets et nouvelles nominations politiques.
• Une administration compétente et apolitique est une condition d’intégrité vis-à-vis du citoyen : des motifs partisans ne doivent en principe pas interférer dans les décisions de l’administration.
• Une administration neutre est nécessaire pour assurer la continuité du service public en cas d’alternance politique.

Conclusion : La dépolitisation est-elle réalisable sinon souhaitable ?

Le spoil system a vocation à politiser un certain nombre de fonctions et est souvent associé au système de l’emploi. Cette politisation dans les pays connaissant un système d’emploi réside dans l’attribution sur base de critères politiques de postes déterminés par avance. La politisation est « explicite ». Un débat public sur les compétences minimales des attributaires et sur le pourcentage de postes politisés (ou les rangs) est a priori possible.

Le système de la carrière promeut la neutralité des fonctionnaires et la promotion au mérite sur base de l’évaluation des compétences. La politisation, existante malgré tout, y est souvent occultée dans une volonté d’instrumentalisation de l’appareil administratif. Il s’agit d’une forme d’investissement de la sphère administrative ou de clientélisme, qui échappe à tout débat public. Le contournement de la réglementation n’aboutit qu’à renforcer dans les faits l’anti-politisme d’une partie de la population. Le pouvoir politique perd sa crédibilité en exhortant l’administration à respecter un certain nombre de règles de conduite que lui-même n’entend pas s’imposer dans ses rapports avec l’administration.

Par ailleurs, il est sans aucun doute illusoire de vouloir supprimer toute forme de politisation. Ce n’est même pas souhaitable pour un certain nombre de postes dans la haute fonction publique qui sont à la charnière entre la fonction gouvernementale et la fonction administrative. Mais on peut exiger raisonnablement des gouvernants qu’ils s’imposent certaines règles de transparence aussi bien lors de la définition des postes que lors de l’attribution de ceux-ci. Parallèlement, si l’on considère que des critères d’ordre partisan peuvent prévaloir lors de l’attribution, encore faut-il s’assurer que les personnes pressenties ou présélectionnées disposent d’un minimum de compétences pour occuper lesdits postes.

Par rapport à la fonction publique dirigeante en Belgique par exemple, il est peut-être opportun d’entamer un débat public sur les rôles respectifs de chacun des acteurs (monde politique, cabinets, haute administration). La politisation, au sens le plus noble cette fois, des postes à laisser à la discrétion des gouvernants n’est pas à écarter a priori, mais son organisation devrait ensuite faire l’objet d’une régulation claire. Il convient d’établir une frontière plus nette entre les fonctions qu’on considère comme politiques et pour lesquelles des nominations politiques se justifient alors « par nature » ou « par nécessité fonctionnelle » et les fonctions plutôt administratives pour lesquelles la politisation serait exclue. Ceci aurait pour but de mettre un frein à la spirale de la politisation et à désamorcer le climat d’anti-politisme et de défiance entourant l’administration.

La proposition visant à pourvoir les postes les plus élevés dans la hiérarchie administrative par le système du « mandat » s’inscrit dans cette perspective. En ce sens, plusieurs pays ont créé un corps de hauts fonctionnaires (SES américain, ABD néerlandais,…). L’accession (interne ou externe) au corps n’est pas fondée sur des critères politiques, mais uniquement sur l’évaluation des compétences. En revanche, la désignation à un emploi dirigeant réservé aux membres du corps peut tenir compte de critères politiques mais on sait par ailleurs que cette désignation n’est que temporaire. La direction du corps de hauts fonctionnaires a pour mission de gérer la mobilité de ses membres en interaction avec le pouvoir politique, à étendre les connaissances de ses membres par la formation et à veiller à créer ou à conforter un « esprit de corps » entre les membres de la haute fonction publique.

Une variante de ce système consiste à ne pas créer de passage obligatoire par le corps – pour éviter l’esprit de caste administrative ? – et à conférer les postes sur la base de mandats à durée limitée. C’est la solution retenue dans le cadre du plan « Copernic » de réforme de l’administration fédérale en Belgique. La vigilance s’impose toutefois en raison des incertitudes qui planent sur la procédure de sélection, en particulier sur le respect des garanties d’impartialité et d’égal accès à la fonction publique.

Il serait probablement opportun, comme le suggère Alain Stenmans, de réhabiliter le recrutement contractuel dans la fonction publique en Belgique. L’approche suivie dans l’arrêté royal sur les principes généraux est trop « frileuse » : elle est imprégnée de l’idée que les contractuels sont quasi tous des « protégés politiques » et qu’il faut donc maintenir le recrutement contractuel dans un régime d’exception pour éviter la prolifération par ce biais des nominations partisanes. Stenmans souligne à juste titre le caractère complémentaire de ce personnel qui peut apporter du sang neuf dans les administrations – notamment pour répondre aux nouveaux défis de la société – et la souplesse qu’offre le recours au contrat pour gérer efficacement les ressources humaines. Mais la condition à remplir est de mettre fin à l’opacité trop fréquente qui entoure les nominations de fonctionnaires engagés sous contrat.

Le maître-mot de cette conclusion, on l’aura compris, est celui de transparence : dans la décision de politiser ou non un poste, dans la définition des rôles respectifs et des droits et devoirs des acteurs politiques et administratifs, dans la rédaction du mandat attribué aux hauts fonctionnaires, dans les modes de recrutement, de sélection et de nomination des fonctionnaires qu’ils se trouvent dans un lien statutaire ou contractuel avec les pouvoirs publics.

Extraits tirés d’une analyse de Christian De Visscher et Gauthier Le Bussy

parue dans la revue du centre d’études et de recherches en administration publique (Belgique)