Bilan des accords politiques, deal entre amis ou avancée politique ? (partie 2)

Le bilan a été fait en deux parties, l'une consacrée au contenu de la quasi-totalité des accords (déjà publié), l'autre plus polémique, relative aux élections locales. Pour comprendre clairement les données du problème, il faut partir de ce qui existe dans la Constitution et le Code électoral de 2010 (voir les articles importants en annexes), et ce qui a été acté en Octobre 2016. Il conviendra d'examiner également les positions de certaines organisations pour tenter d'en comprendre les fondements et les desseins.

Que disent la Constitution et le Code électoral de Mai 2010 ?

Il ne s'agit pas d'aligner l'ensemble des articles qui régissent les élections locales, mais simplement de rappeler ceux qui sont essentiels pour comprendre les discussions qui ont eu lieu. Au niveau de la Constitution comme du Code électoral, les articles qui figurent au bas de cette page (en annexes), et qu'il convient d'énoncer, sont essentiels.

Une première réaction rapide fait 2 constats : d'une part, les quartiers et les districts ne constituent pas des collectivités locales, donc ne sont pas des circonscriptions électorales (le Code précise que ce sont des sections des collectivités locales) ; d'autre part, le Code électoral et la Constitution présentent des contradictions, voire des incohérences qu'il conviendra de préciser. À titre d'illustration, on peut évoquer l'article 102 du Code électoral, qui précise que les élections au niveau des quartiers doivent se faire à main levée, alors que l'article 2 de la Constitution dit que le vote est secret.

Contenu du dialogue d'Octobre 2016

Les positions initiales de la mouvance et de l'opposition

La mouvance ne souhaitait pas d'élections de quartier, mais des nominations de chefs des quartiers, parce que selon elle, d'une part dans la plupart des pays de la région, il n'y a pas d'élections au niveau des districts et quartiers, et que d'autre part, les districts et les quartiers ne sont pas des collectivités locales¹ (contrairement aux communes). Il y a fort à parier que les véritables raisons, même si cela n'est pas exprimé, correspondent à la vision totalitaire du RPG, qui veut tout contrôler. Jusqu'alors sa position a pu s'imposer, parce qu'il existe de nombreuses contradictions entre les différents textes régissant les élections… que la mouvance n'a pas voulu corriger, sans doute pour les raisons ci-dessus évoquées.

À l'origine, Cellou Dalein Diallo avait rappelé la position de l'opposition, à savoir qu'il fallait organiser 2 élections le même jour, une pour les communes (38 urbaines et 302 rurales) et une pour les 3.763 quartiers et districts du pays.

Le compromis final

Jusqu'à présent, la mouvance a toujours réussi à s'imposer, sans que l'opposition n'y trouve à redire, autrement que verbalement. De la même façon, à l'issue des discussions d'Octobre 2016, un compromis a été convenu entre les 2 positions initiales, à savoir l'organisation des seules élections communales, et la désignation ultérieure des conseillers locaux et responsables de quartiers et de districts, au prorata des résultats obtenus dans les quartiers et les districts par les listes de candidats à l'élection communale, idée qui s'inspire du précédent des délégations spéciales².

Concrètement selon cet accord, les seules élections communales désigneront une liste vainqueure, et les bureaux des quartiers et districts seront composés à la proportionnelle en fonction de ces résultats. Ensuite la liste arrivée en tête (en fait vraisemblablement un parti) au niveau de chaque quartier ou district désignera son responsable. Le résultat du vote, servira donc à la fois pour le quartier et district, et pour la commune. Selon les 2 grands partis que sont le RPG et l'UFDG, ce n'est ni le préfet, ni le maire actuel, ni l'administration, qui nommeront le chef de quartier.

La contestation de ces accords

Pour les groupes qui prétendent parler au nom de la société civile, et d'autres partis (notamment l'UFR, le PEDN et le BL), cela revient à aider les 2 grands partis à garder le monopole de la gestion et des décisions politiques sur l'ensemble du territoire national, et donc à bloquer les listes indépendantes, voire empêcher l'émergence de nouveaux partis politiques en Guinée. Ils vont même jusqu'à dire que cela constitue un déni du droit constitutionnel des citoyens guinéens par les 2 blocs politiques.

Ils précisent encore que les élections communales seront organisées sans révision du fichier électoral, en violation de l'article 17 du Code électoral, qui précise que « la période de révision des listes électorales est fixée du 1^er Octobre au 31 Décembre de chaque année ». Il est vrai que la CENI n'a jamais respecté cette obligation depuis sa création.

S'en suivent de nombreux points de contestations que je ne rappellerais pas ici, d'une part parce qu'ils ont fait l'objet de nombreux textes et qu'ils sont donc connus, mais surtout parce qu'ils sont le plus souvent démagogiques et sans aucun intérêt juridique, j'y reviendrai.

Ce qu'il faut en penser

Je ne rentre pas dans la polémique sur les raisons – juridiques, politiques, personnelles, d'égo ? - qui poussent tel ou tel leader de parti à rejeter le contenu des accords. Il est vrai que l'objectif n'est pas toujours clair. En effet, un accord politique ne reste qu'un bout de papier (qu'on se rappelle les accords de Juillet 2013 ou d'Août 2015). Pourquoi s'empresser de critiquer des accords dont il est coutume de constater qu'ils ne s'appliquent pas ? Sauf à croire que cette fois-ci il en ira différemment ? Sauf si les raisons officielles cachent des motivations moins glorieuses ?

Je vais donc m'attacher à rappeler l'histoire, mais surtout le droit, sans négliger les non dits ou les vides juridiques.

Un peu d'histoire

Sauf erreur de ma part, jusqu'à maintenant, c'est-à-dire il y a près de 25 ans, des élections de CRD ont eu lieu en 1992 et indirectement en 2005 (puisque c'est le pouvoir exécutif qui nommait les responsables). Concernant les élections communales urbaines, elles ont eu lieu en 1991, en 2000 et le 18 Décembre 2005 pour les dernières, sans que personne ne se plaigne de ces situations (périodicité, nominations), sauf à l'occasion de la mise en place des délégations spéciales en 2011. Pourquoi en va t-il autrement aujourd'hui ?

Au niveau juridique

Là les choses sont claires : aucune décision n'a violé quoi que ce soit, puisque aucune décision n'a été prise sur le fondement de ces accords. Tout juste peut-on dire que les accords ont violé l'esprit de la Constitution et/ou du Code électoral. Cependant les accords doivent permettre la modification de la loi avant les élections, ce qui est évidemment permis, et permettra de corriger les contradictions et autres incohérences. En effet, la mouvance a rappelé que les parties au dialogue « ont invité l'Assemblée nationale à procéder à la révision du Code électoral, lors de la session budgétaire 2016 [d'Octobre à Décembre 2016], et ont convenu de reporter la tenue des élections communales au courant du mois de Février 2017 pour permettre l'appropriation par les acteurs des nouvelles dispositions et leur mise en œuvre ».

Par ailleurs, le principe de hiérarchie des normes implique que tous les textes doivent respecter la norme supérieure qu'est la Constitution. Par conséquent la loi, qui s'exprime dans le Code électoral, trouve sa validité de sa conformité à la Constitution. Dès lors, tout ce qui est écrit dans le Code électoral et contradictoire avec la Constitution, n'est pas valide. Ainsi par exemple, tout suffrage indirect n'est pas valable en vertu de l'article 2 alinéa 3 de la Constitution (voir ci-dessous).

Sans faire la liste exhaustive des nombreuses contradictions entre la Constitution et le Code électoral, tant sur la durée des mandats (5 ans pour les conseils communaux, et 4 ans pour les conseils de quartiers et de districts³), que sur la nature des candidatures (les élections nationales sont exclusivement réservées aux partis politiques⁴, cependant que les élections locales sont ouvertes aux candidats indépendants⁵, non seulement pour les Conseils de quartier et de district⁶, mais également pour les élections communales), il faut juste se rappeler le principe que la Constitution prime la loi.

Au niveau économique

Il est clair que la loi électorale n'est pas adaptée aux réalités du XXI^ème siècle, et sans moyen supplémentaire, il n'est pas utile de créer des structures budgétivores. Les avantages de ce compromis sont surtout économiques – même si je ne néglige pas les arrière-pensées politiques -, à savoir l'organisation de 2 élections pour le prix d'une seule.

Souvent la décentralisation a d'ailleurs conduit à une augmentation parallèle des niveaux de déconcentration (représentants de l'État, tels des sous-préfets et gouverneurs) avec un risque financier plus important (il faut les financer) et de nombreuses confusions sur le rôle et les responsabilités de chacun. Enfin, il n'y a pas de transferts financiers de l'État aux collectivités locales.

De toute façon, la loi de décentralisation n'est pas encore appliquée, les régions n'ont aucune consistance pratique et il faudrait un véritable débat national pour trancher de son utilité et de sa mise en œuvre concrète. Sans détailler outre mesure, il faudra se poser des questions sur les pouvoirs transférés par l'État aux régions, sur les éventuels conflits de compétence entre un préfet, un sous-préfet, un gouverneur, un député, un maire ou un chef de district par exemple, mais également sur leurs ressources (mobilisation et gestion).

Ce qu'il est possible de faire pour satisfaire tout le monde

Un amendement aux accords dont on garde la volonté de faire des économies

Aujourd'hui, il semble utile d'arbitrer entre les réalités guinéennes actuelles, qui n'ont pas encore poussé très loin la décentralisation, et la nécessaire démocratisation du pays. Il est heureux de constater une décentralisation ralentie, car à quoi servirait de créer de nouvelles structures (la région notamment), qu'il faudra financer grassement, et qui ne seront que des chambres d'enregistrement supplémentaires, n'apportant rien aux débats, au vu du niveau global actuel de la plupart de nos députés.

Mais à l'inverse, il faut bien faire avancer la démocratisation locale, et la plus efficace se situe justement au niveau des quartiers ou des districts, les responsables devant être des citoyens de ces zones, choisis par les habitants locaux. Les citoyens ont vraiment besoin de choisir leurs propres dirigeants locaux, ne serait-ce que pour que ces derniers aient des comptes à leur rendre, et non plus à des responsables de partis peu préoccupés par la mise en valeur des communes, la gestion des déchets à Conakry ou ailleurs en témoigne. La décentralisation permet la mise en œuvre de responsabilités, permettant aux citoyens d'intervenir et de contrôler l'action publique de manière plus directe. Enfin les échanges et les rencontres entre habitants, véritables experts de leur quartier ou district, seront favorisés et permettront progressivement la formation des habitants à la gestion collective, tout en renforçant leur citoyenneté.

Les solutions concrètes à entrevoir

Voter pour un maire et en tirer la conséquence indirecte de la désignation d'un militant de parti pour la direction d'un quartier ou d'un district, n'est pas concevable, car ce dernier ne sera ouvert qu'aux injonctions du parti qu'il représente, et non de ses voisins directs pour des problèmes purement domestiques : un comble !!!

Pour que les quartiers fonctionnent, en matière de sécurité et de propreté notamment, les électeurs doivent pouvoir choisir leur représentant. C'est la raison pour laquelle, 2 solutions doivent être envisagées.

En premier lieu, il faut appliquer de manière stricte l'article 192 du Code électoral, qui prévoit un cautionnement à verser au Trésor Public par les candidats, pour les élections présidentielles et législatives, mais à aucun moment, il n'est question d'une caution à payer pour les élections locales. Un non dit n'est pas forcément synonyme de vide juridique, et la CENI n'est donc pas habilitée à créer du droit en outrepassant les dispositions de la loi (article 2 alinéa 7 de la Constitution, déjà cité). Ainsi cela permettra à tout citoyen voulant se présenter aux élections de districts et de quartier (mais pas à la commune toute entière) de pouvoir le faire, sans contrainte financière (autre que le financement éventuel des bulletins de vote⁷).

Pour que cette première règle (pas de caution) soit mise en œuvre, il faut que les électeurs puissent, voter pour un maire où notamment des compétences managériales sont attendues, et pour un chef de quartier ou de district, où les qualités requises sont différentes (médiation, consensus par exemple). Or pour les élections législatives, les électeurs élisent un député au scrutin uninominal et votent parallèlement pour une liste à la proportionnelle. Il faudra donc également prévoir 2 bulletins, un pour la commune et un pour le quartier ou le district. On imagine facilement un électeur voter pour un chef de quartier, mais ne pas le juger apte à diriger une mairie. Le sens des 2 scrutins est donc bien différent. Il serait en effet inadmissible que le choix des chefs de quartier appartienne aux seules personnes, qui ont la capacité financière de créer une écurie politique (il n'y a pas de partis politiques dignes de ce nom en Afrique en général, en Guinée en particulier), et dont l'unique qualité serait la soumission à un politicien, et non la compétence ou la capacité à animer et à gérer son quartier ou district. La démocratie s'en trouverait bafouée.

En outre rien n'est précisé dans les accords du 12 Octobre sur la personnalité de l'heureux élu dans un quartier ou district. On pourrait imaginer dans l'absolu que le parti majoritaire :

• choisisse un chef de quartier ou de district qui n'est même pas du quartier (j'ai cru comprendre que des Conakrykas voulaient se faire élire à « l'intérieur », en province ou en région), voire pire, qui ne serait même pas sur la liste,

• change de chef de quartier ou de district en cours de mandat, pour des raisons liés au fonctionnement du parti (à l'image des délégations spéciales), indépendamment des intérêts locaux.

De même on doit prévoir si la tête de liste devient obligatoirement le chef de quartier, de district ou le maire, ou si ce sont les conseillers élus, qui se réuniront ensuite pour élire à bulletins secrets un maire, sachant que parmi la liste de conseillers élus, certains non affiliés à un parti seraient peut-être plus compétents à en assumer la fonction. Que ceux qui doivent être élus, le soient à travers leurs compétences et leur intégrité, et non pas sur la base de leur appartenance politique.

Enfin il paraît nécessaire de couper court aux rejets liés aux contraintes juridiques et/ou administratives, que ne manqueront pas d'évoquer les partisans de l'accord du 12 Octobre. La session budgétaire doit permettre de réviser le Code électoral pour le rendre conforme à la Constitution. Quant aux contraintes administratives liées essentiellement au manque de magistrats, il suffit de s'en passer, en rappelant que leur présence n'a pas empêché les nombreux litiges et fraudes qui ont existé depuis 2010 (voir les rapports des observateurs de l'Union européenne). La présence de magistrats dans les scrutins ne vise qu'à donner un semblant de crédit aux résultats, eu égard à leur rigueur et probité supposées, ce qui n'est évidemment pas le cas. Il y a donc lieu de rappeler l'article 100 du Code électoral qui permet l'élection des conseillers au scrutin majoritaire uninominal à un tour pour les districts (où les électeurs sont peu nombreux et peuvent donc se gérer eux-mêmes), et au scrutin de liste à la représentation proportionnelle pour les quartiers » (où les futurs élus peuvent appartenir à plusieurs listes, d'où leur intérêt à se gérer eux-mêmes parce que tout le monde y gagne).

Conclusion

Les accords ont été signés dans un climat d'apaisement, dont tout le monde s'est félicité – au moins officiellement – et cela constitue la première raison pour laquelle il faut s'en réjouir. Par ailleurs, ce qui n'avait pas été réalisé depuis 2011, la révision du Code électoral, devrait se faire en moins de temps qu'il ne faut pour le dire (2 mois maximum), à savoir en Décembre 2016 au plus tard. Cela permettra de corriger les nombreuses contradictions et autres incohérences existantes entre la Constitution et le Code électoral, et de préciser certains non dits ou vides juridiques. Enfin vu le coût des élections en Guinée avec une CENI anormalement budgétivore, et par ailleurs incapable et soumise à l'exécutif, faire des économies, ne constitue pas le moindre des avantages.

Néanmoins, il ne faut pas profiter de la relecture des textes pour faire régresser une démocratisation progressive inéluctable, alors que les élections locales constituent des scrutins très intéressants pour les citoyens, parce qu'elles permettent notamment la formation de nombreux citoyens à la gestion de leurs problèmes communs et quotidiens. Par conséquent, il faut permettre à toute initiative citoyenne, de ne concourir que pour son quartier ou district, et ne pas décourager ceux qui ne se sentent pas encore compétents pour gérer une commune pleine et entière.

Pour cela pas de caution (d'ailleurs non prévue par la loi), à l'exception du financement (à prix coûtant) des bulletins de vote, et une seule élection mais avec 2 scrutins séparés, comme pour les législatives.

Les citoyens comptent sur la sagesse des députés pour amender les accords du 12 Octobre, dans le sens d'une plus grande ouverture aux citoyens, ce qui constituerait une réelle bouffée d'oxygène, avant d'imaginer ce que pourraient être les réactions concrètes à l'entêtement des députés. Dès que le Code électoral sera révisé, via une loi organique adoptée par 2/3 des députés (RPG + UFDG), il conviendra de les féliciter ou d'agir rapidement pour les empêcher de créer de fait une bipolarisation, qui n'est éventuellement avantageuse, que pour autant qu'elle respecte l'expression citoyenne.

Gandhi, citoyen guinéen

« Dans tout État libre, chaque citoyen est une sentinelle de la liberté qui doit crier, au moindre bruit, à la moindre apparence du danger qui la menace ». (Robespierre, Discours sur la liberté de la presse, Mai 1791).

1Ce qui suppose un budget autonome par exemple.

2Dans l'accord du 20 Août 2015, les négociateurs avaient décidé d'installer des délégations spéciales dans 128 communes du pays au prorata des résultats obtenus par chaque partie aux élections législatives.

3Articles 104 et 113 du Code électoral.

4Articles 29 et 61 de la Constitution.

5Article 115 du Code électoral.

6Article 109 du Code électoral.

7À Conakry le nombre d'électeurs est plus important. Il sera par ailleurs nécessaire de préciser le statut des 5 communes de Conakry assimilées à des préfectures, et la disparition d'un gouverneur dont on ne perçoit pas d'utilité autre que répressive.

Annexes : extraits de quelques articles cités dans le texte

Extrait de la Constitution

Article 2 : « … le suffrage est universel, direct, égal et secret… Toute loi, tout texte réglementaire et acte administratif contraires à ses dispositions sont nuls et de nul effet ».

Article 3 : « les partis politiques concourent à l'éducation politique des citoyens, à l'animation de la vie politique et à l'expression du suffrage. Ils présentent seuls les candidats aux élections nationales ».

Article 134 : « l'organisation territoriale de la République est constituée par les Circonscriptions Territoriales et les Collectivités Locales. Les Circonscriptions Territoriales sont les Préfectures et les Sous-préfectures. Les Collectivités Locales sont les Régions, les Communes Urbaines et les Communes Rurales ».

Article 135 : « la création des Circonscriptions Territoriales, leur réorganisation et leur fonctionnement relèvent du domaine réglementaire. La création des Collectivités Locales et leur réorganisation relèvent du domaine de la loi ».

Article 136 : « les Circonscriptions Territoriales sont administrées par un représentant de l'État assisté d'un organe délibérant. Les Collectivités Locales s'administrent librement par des Conseils élus, sous le contrôle d'un délégué de l'État qui a la charge des intérêts nationaux et du respect des lois ».

Article 137 : « la loi organise la décentralisation par le transfert de compétences, de ressources et de moyens aux Collectivités Locales ».

Extrait du Code électoral

Article 63 : « les circonscriptions électorales sont, selon le cas :

• le quartier ou le district pour l'élection des Conseils de quartiers ou de districts,

• la commune pour l'élection des Conseils communaux… ».

Article 85 : « … le recensement des votes d'une circonscription électorale sera le décompte des résultats du scrutin présentés par les différents Bureaux de vote de ladite circonscription... ».

Article 98 : « conformément aux dispositions de l'article 138 alinéa 4 de la Constitution, les districts et les quartiers sont des sections des collectivités locales. À ce titre, elles s'administrent par des conseils élus ».

Article 100 : « les conseillers sont élus :

• au scrutin majoritaire uninominal à un tour pour les districts,

• au scrutin de liste à la représentation proportionnelle pour les quartiers ».

Article 102 : « pour le scrutin uninominal à un tour, le vote se fait à main levée ou par alignement. Est élu le candidat qui obtient la majorité simple des suffrages exprimés. En cas d'égalité de voix le siège est attribué au candidat le plus âgé ».

Article 105 : « sont électeurs et éligibles tous les citoyens majeurs résident dans le quartier ou district concerné et jouissant de leurs droits civiques et politiques ».

Article 106 : « la déclaration de candidature pour le conseil de district, se fait le jour du scrutin et au cas par cas, sous la supervision d'un délégué de la CESPI. Pour le conseil de quartier, la liste des candidats est déposée par un mandataire désigné auprès de la CECI concernée, au plus tard 15 jours avant la date du scrutin. Chaque liste doit comporter autant de candidats que de sièges à pourvoir... ».

Article 109 : « la campagne pour l'élection du conseil de quartier dure 7 jours avant la date du scrutin. Aucun candidat ou liste de candidats, ne doit faire campagne sous le couvert d'un parti politique ou de toute autre organisation gouvernementale ou non gouvernementale (ONG) ».

Article 113 : « les conseils communaux sont élus au scrutin proportionnel de listes à un tour, pour un mandat de 5 ans renouvelable ».

Article 115 : « … cette liste, qui doit comporter, au moins, un quota de 30% de femmes, est présentée par des partis politiques ou par des candidats indépendants ».